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高校“三重一大”制度的生成逻辑、内在规范和实施机制

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高校“三重一大”制度的生成逻辑、内在规范和实施机制

* 来源 : 高校反腐倡廉动态(2012.4.19) * 作者 : admin * 发表时间 : 2013-06-16 * 浏览 : 12

“三重一大”制度作为高校推进惩治和预防腐败体系建设的重要内容,是对高校重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额度资金使用等决策行为进行约束的制度,是实现高校科学决策、科学管理和科学发展的重要举措。本文旨在分析“三重一大”制度的生成逻辑、内在规范和实施机制,为实现该制度的创新发展提供参考。

一、生成逻辑

(一)在国家层面,“三重一大”制度的产生和发展经历了一个历史过程

    早在1980年2月党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》中 “三重一大”制度就已形成雏形。1996年1月,十五届中央纪委六次全会第一次明确了“三重一大”制度的内涵,要求“凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用,必须经集体讨论做出决定”。这标志着“三重一大”制度的正式确立,并且这个提法也一直延用至今。此后,为了与反腐倡廉建设工作要求相适应,体现更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设的反腐思路,《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》两个纲领性文件都把“三重一大”制度作为一项基本的反腐倡廉制度提出。

(二)在高校层面,“三重一大”制度的发展与国家层面的制度发展是同步的

    《中华人民共和国高等教育法》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》都强调党委领导下的校长负责制必须重视集体决策。2008年9月中央纪委、教育部和监察部联合发布的《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》都明确提出“三重一大”制度要求。与此同时,各高校结合工作实际,适时制定本校“三重一大”制度,并且,“三重一大”制度逐步向高校二级单位延伸。

(三)高校“三重一大”制度的演进属于一种内生型机制

    高校“三重一大”制度的演进不仅体现了高校反腐倡廉建设的发展特点,而且体现了其内部深刻的变迁特点和发展逻辑。

    1.从决策主体角度来看,“三重一大”制度体现了高校从个体决策到集体决策的变迁。决策是权力运行的依据。“权力产生腐败,绝对权力产生绝对腐败。”如果高校决策权力特别是基建工程、干部选拔、资金使用、招生就业等领域的决策权力一旦被少数领导所垄断,那么这种权力将会产生腐败且后果极其严重。“三重一大”制度的生成适应了遏制高校决策腐败的现实需要。在高校领导班子的集体决策中,民主集中制成为决策最基本的组织原则和运行机制,任何个人或少数人都无权决定应由集体决定的问题。可以说,“三重一大”制度是民主集中制在决策领域的具体体现,保证了高校决策的规范化。

    2.从决策方式来看,“三重一大”制度体现高校从主观决策到科学决策的变迁。现代决策理论认为,一个科学的决策组织必须表现出四个方面的功能,即决策功能、参谋功能、反馈功能和监督功能。“三重一大”制度具有优势,能够在大范围内拓展决策信息渠道,获得决策信息,保证决策信息的完整性和准确性。更重要的是,高校领导班子成员和利益相关者都参与决策过程,可以多角度多方位地思考政策问题,充分发挥各方的积极性和创造性,集思广益,减少决策失误。“管理者的决策往往不是从异口同声的一致同意中产生。有效的决策往往是以对立意见的冲突、不同观点的争论和不同判断的选择为基础而作出的,如不存在不同意见,就不可以做出决策。”

    可以说,高校决策科学性要以决策方式本身的科学性为基础,而决策方式本身的科学性则要以“三重一大”制度的充分发挥为基础。

    3.从决策过程来看,“三重一大”制度体现高校从行政型决策到治理型决策的变迁。行政型决策重视领导者个人意志和决策权力的单向运行,决策过程和结果往往不透明,政策对象和利益相关者只是政策的接受者,没有任何参与权。随着管理理念的发展,“治理”成为高校管理的新趋向和新价值,与此相适应,高校决策机制也发生了变化。高校“三重一大”制度既强调主要领导的决策责任,也强调整个领导班子的责任,明确了决策责任主体和责任方式。这样,高校决策权力呈现“民主”与“集中”的治理耦合,高校领导班子成为本校决策信息和政策输出的枢纽,真正承担起治理学校的责任。可以说,高校“三重一大”制度的治理特征保证了该制度的适用性,改变了高校内部权力与责任不对称、权利与利益不对等的传统局面,其本质在于和谐和合作。

二、内在规范

    根据上述内容,“三重一大”制度属于一种集体决策机制。各高校制定的“三重一大”制度基本上包含“三重一大”事项的范围,包括重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金使用的具体内容;集体决策的机制和程序,包括集体决策机制和分工、参与集体决策的范围、民主决策程序;集体决策机构议事规则;“三重一大”事项决策的实施、分工组织实施、加强监督检查;责任追究等。下面以北京大学的“三重一大”制度规定为分析对象,深入分析该制度的特色内容。

(一)决策目标

    领导者的一切活动都始于决策,决策职能是学校领导活动中最常见也是最重要的任务和工作。高校“三重一大”制度的目标就在于健全完善高校党政领导班子议事决策机制,强化内部的监督制约机制,贯彻民主集中制,提高班子的决策水平和决策能力。根据高校实践经验,其中的关键在于实现决策的“三化”,即民主化、科学化和规范化。可见,决策目标能否实现的前提在于权力结构的合理化。

(二)决策内容

    这里的关键词是“重大”。“对‘重大’进行了界定,才能就该对象进行分析。”可以考虑三个标准,即从决策涉及的利害关系人范围、决策结果的影响程度、决策的实施成本来界定。从决策涉及的利害关系人范围来看,凡涉及教职员工切身利益的重大问题均属于“三重一大”事项。从决策结果的影响程度来看,凡对学校发展稳定具有重大影响且决策失误会造成重大损失的问题均属于“三重一大”事项。从决策的实施成本来看,有重大学科建设项目的。可见,“三重一大”事项集中于人、财、物领域,与高校教育发展事业密切相关。

(三)决策方式

    决策方式是实现决策目标的技术基础,科学的决策方式有利于决策目标的顺利实现。根据北京大学的“三重一大”制度规定,集体决策要认真贯彻民主集中制原则,充分听取与会人员意见,这是一种渐进民主的决策方式。决策过程中存在争议的,要推迟议决,重新调研,待意见成熟后,再提交会议议决。集体决策议决事项,一般应坚持少数服从多数的原则。可见,“三重一大”制度的决策方式是“集中”与“民主”的统一。

(四)决策过程

    根据北大的“三重一大”制度规定,决策过程包括调研阶段;确定议题阶段;商议阶段;复议阶段。会议决议或决定一经形成,要按照分工负责的原则做好工作。可见,当前“三重一大”比较重视领导班子的政策协商和政策选择,以求实现形式规范与实质规范的统一。

三、实施机制

    (一)“三重一大”制度实施所面临的障碍

    当前,“三重一大”制度已成为各高校内部基本的决策制度,但客观地说,该制度在具体实施过程中仍面临着一些制度障碍。

    1.非民主障碍。民主协调是“三重一大”制度的内在机制,没有民主协调就没有决策的长效性。但现行高校“三重一大”制度的民主集中原则在具体决策过程中并没有得到切实贯彻,主要表现为“官本位”和“一言堂”现象严重。并且,“三重一大”制度在集体决策过程中还存在着“从众心理”和“官大标准”,谁的官职大,谁就说了算,其他班子成员不敢提出异议,甚至个别高校还出现领导个人或少数人擅自改变集体决定的现象。非民主性障碍使集体议事程序流于形式,决策仍是个人专断决策,单向决策和封闭决策的特征明显。

    2.非执行障碍。长期以来,高校管理部门职能分工形成了各部门各单位之间自成体系的一套执行思路,“三重一大”制度面临的执行问题就在于执行的分散化和缺损化。特别是在二级单位,“三重一大”制度往往遭受人为抵制,甚至一些二级单位仍未建立起相应的“三重一大”制度,遇事由少数几个领导临时开会决定。另外,一些部门和单位有意曲解“三重一大”的决策内容和程序,仅仅满足于应付式地执行该制度。

    3.非系统障碍。“三重一大”制度是一个综合性很强的制度,需要把它作为一个体系来看待。突出的问题表现在:在集体决策前缺少调查论证机制,决策论证不充分,以致所做出的政策缺乏可操作性,决策成本过高;在集体决策过程中缺少预决策、沟通机制和议事机制,忽视对比择优原则,供决策的方案比较少,以致所做出的政策缺少科学性;在决策出台后缺少执行监督机制、评估反馈机制和决策责任追究机制,决策与责任相分离的甚至决策失误的也难以得到追究。这种非系统性障碍严重影响了“三重一大”制度在高校内部的公信力和执行力。

(二)高校“三重一大”制度的完善

    完善高校“三重一大”制度可以从以下几个方面入手:

    1.建立健全集体决策的规程。健全的决策规程是保证高校决策有章可循的基础。要围绕“三重一大”事项,突出关键环节、岗位和领域,制定一系列可供操作的决策规程,特别是要规范高校“一把手”的决策权力。与此同时,要建立决策记录制度,凡涉及“三重一大”事项,都应做详尽的决策记录,记录要反映每一位决策者的真实态度和意见。会议结束后,每位决策者应核实决策记录并签字确认。

    2.建立健全执行绩效评估机制。评估是对“三重一大”制度的执行绩效进行科学的评价,检讨决策得失,总结经验,及时修正和完善决策。落实“三重一大”制度情况,是衡量高校领导干部工作作风的重要标准,也是选拔任用领导干部的重要依据。为此,要建立“三重一大”制度的执行评估机制,建立系统的指标体系和考核标准,组织上级主管部门、校内外教授专家、师生员工、中介咨询机构等不定期地对领导班子的决策程序、决策效力、决策素质等方面进行评价。特别是要制定专门的二级单位“三重一大”制度考核细则,对二级单位的“三重一大”制度执行情况进行评估。以及时发现基层领导班子在执行“三重一大”制度方面的问题,更重要的是,要把决策评估结果的运用与领导干部考核相结合。

    3.建立健全决策监督机制。政策监督与决策、执行、评估等政策环节一样,都是完整的政策过程必不可少的一个有机组成部分。为了保证“三重一大”制度的实施,各高校应建设相应的监督机制。政策监督机制应该纳入“三重一大”制度的规定内容,并明确监督主体的相关权力。

    4.建立健全决策责任机制。有一定的决策权力就应该有相应的决策责任,实现决策权力与决策责任之间的统一,是实施“三重一大”制度的初衷,也是该制度发挥效力的保证。为此,要结合党风廉政建设责任制要求,按照“谁决策、谁负责”的原则,建立健全“三重一大”事项的决策责任追究机制,变“个人决策、集体负责”为“集体决策、个人负责”。对超越法定权限进行决策的、未经科学论证而决策的、以个人决定代替集体决策造成损失的要给予严肃处理,对造成重大决策失误的,要追究主要决策者的法律责任。在进行责任追究时,要建立相应的追究记录制度,分析各领导班子成员的决策正确率和错误率。

【摘自《教育与教学研究》2011年第8期,51~55页,庄德水 文】